Государственная бюджетная система и система общественных (государственных и муниципальных) финансов в целом могут рассматриваться в качестве одного из основных экономических механизмов государственного регулирования регионального развития. В государствах с федеративным устройством, каковым является и Россия, построение бюджетной системы опирается на принципы бюджетного федерализма.
Под бюджетным федерализмом понимают систему отношений между различными уровнями власти (федеральным, региональным и местным) по поводу разграничения их бюджетно-налоговых полномочий и распределения и перераспределения бюджетных доходов и расходов.
Основными принципами бюджетного федерализма являются:
наличие у каждого уровня власти самостоятельного бюджета, что предполагает: закрепление за каждым уровнем собственных источников доходов; право самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов;
  • законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между федеральными, региональны ми и местными органами власти;
  • соответствие финансовых ресурсов органов власти выпол няемым ими функциям, обеспечиваемое средствами верти кального и горизонтального выравнивания доходов ниже стоящих бюджетов;
  • регулируемые межбюджетные отношения с использован и ем формализованных методов предоставления финансовой помощи нижестоящим уровням и регламентированных процедур предотвращения межуровневых конфликтов в сфере налогово-бюджетных отношений.
Бюджетная система Российской Федерации является трехуров невой и представляет собой совокупность федерального бюджет {федеральныйуровень), бюджетов субъектов Российской Федерации {региональный уровень) и бюджетов муниципальных образований {местныйуровень) (рис. 23.1).
С 2005 г. в результате приведения налогово-бюджетного зако нодательства в соответствие с положениями реформы территориального управления (получившей во второй половине 2003 г. законодательное закрепление в виде принятия федеральных законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.) и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» (№ 95-ФЗ от 4 июля 2003 г.)) на местном

Консолидированный бюджет РФ
Рис. 23.1. Структура бюджетной системы Российской Федерации: I - федеральный уровень: II - региональный уровень; III - местный уровень
уровне формируется двухуровневая система бюджетов с выделени- гм уровня муниципальных районов и подчиненного им уровня поселений (рис. 23.2).
Одним из важнейших условий реализации принципов бюджет- I юго федерализма является эффективная организация межбюджетных отношений, т.е. взаимодействия между бюджетами разных уровней - федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений).
Перераспределение бюджетных ресурсов между бюджетами раз- мых уровней (ібюджетное регулирование) может осуществляться:

  • путем передачи частей налогов, закрепленных налоговым законодательством за бюджетами того или иного уровня, с одного уровня на другой - так называемое вертикальное бюджетное регулирование;
  • путем выделения финансовой помощи и иных безвозмездных и безвозвратных перечислений (так называемых межбюджетных трансфертов) от одного уровня бюджетной системы другому - в форме дотаций, субвенций, субсидий и пр. - так называемое горизонтальное бюджетное регулирование",
  • в форме предоставления средств на возвратной основе {бюджетных кредитов).
Законодательную основу налогово-бюджетной системы России составляют Налоговый и Бюджетный кодексы РФ. При построении бюджетной системы на принципах бюджетного федерализма

Консолидированный бюджет субъекта РФ
Рис. 23.2. Региональный и местный уровни бюджетной системы РФ
центральное место занимает вопрос о межуровневом разграниче нии бюджетных доходов и расходных полномочий.

Еще по теме ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА. ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

  1. О ПРОГРАММЕ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2005 ГОДА Трифонова О.М.
  2. 12.2. Бюджетная система государства, принципы ее построения

Бюджетный федерализм является одной из наиболее сложенных проблем в бюджетном устройстве страны. Сегодня система межбюджетных отношений не устраивает ни центр, ни регионы и нуждается не в косметической, а в системной модернизации, что является одним из условий оздоровления всей системы общегосударственных финансов страны.

Для этого необходимо, во-первых, понять сущность бюджетного федерализма и, во-вторых, выявить основные недостатки системы межбюджетных отношений и указать направления ее совершенствования.

Существует множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмомназывают систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.

Для обновления бюджетного устройства Российской Федерации необходим пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. России - федеральному государству с трехуровневой бюджетной системой - необходимо бюджетное устройство, основанное на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Для этой системы характерны:

Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.),

Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.


Реализация концепции бюджетного федерализма основана на сочетании двух взаимодополняющих тенденций - конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг и выравнивании условий этой конкуренции и обеспечении на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов.

Таким образом, бюджетный федерализм - одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений.

С полным правом можно сказать, что в Российской Федерации установлена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов.

С одной, стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, но в то же время субъекты Федерации могут вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действует три системы налогообложения, однако это не означает полного отделения бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма уже существуют. Однако реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных структур государства разных уровней, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе "экономика - государство - экономика", где государство само по себе является целой системой субъектов.

Бюджетный федерализм принято разделять на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя сфера отражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества, при этом, чем это "обслуживание" дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Следовательно, переход к рыночным отношениям требует создания принципиально новой системы управления экономическими процессами, и прежде всего процессами взаимодействия между тремя уровнями власти федеральным, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу, бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан на основе организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

При таком понимании бюджетного федерализма меняется толкование доходной базы государства. Услуги власти все более приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта.

Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости от степени развития денежных отношений каждое государство ищет и находит свои решения этой проблемы, оптимальные в конкретной исторической и экономической ситуации. Вместе с тем бездумный перенос найденных решений в другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты. Поэтому Россия, используя богатый опыт мировой экономической теории и практики, должна найти свои собственные пути решения проблемы бюджетного федерализма.

Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие по состоянию на 1 января 2007 г. 83 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти - выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При этом, конечно, желательно принимать упреждающие меры.

Сегодня, когда Россия все еще находится на стадии "государственного становления", а на местах сохраняются не только определенные центробежные тенденции, но и привычка "выбивания" в закулисных переговорах особых привилегий, построение эффективной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти становится ключом к будущему единству и даже условием сохранения Федерации. Действующий ныне механизм межбюджетных отношений в Российской Федерации, хотя и предполагает наличие единой для всех субъектов Федерации методологии регулирования, закрепленной в законодательстве, вместе с тем является недостаточно отработанным.

Российский бюджетный федерализм проходит сложный, болезненный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными "традициями" тоталитарного государства, а с другой - стремление сохранить Россию как единое государство, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными.

Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования различных инструментов. При этом разрабатывать оптимальную систему бюджетного выравнивания нужно с учетом характера избранной страной модели бюджетного федерализма.

Модель бюджетного федерализма эффективна лишь при определенных условиях:

При демократическом и четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти, как по расходам, так и по доходам;

Если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми финансовыми ресурсами;

Если реально обеспечивается с помощью системы бюджетного выравнивания сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов на всей территории страны.

Однако сегодня ни одно из указанных условий или не выполняется вовсе, или выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и долу федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе.

Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для нормального функционирования бюджетной системы в федеративном государстве необходим "перелив" бюджетных ресурсов, который, однако, не может быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и отлажен.

Таким образом, бюджетный федерализм – это разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней.

Федерализм основан на следующих исходных принципах, сформулированных еще основателями США в 1787 г.:

1) запрет на сецессию (отделение субъекта от федерации), что гарантирует государству территориальную целостность;

3) свободное передвижение людей, товаров по всей федерации (положение при котором внутренние границы не переходят в статус государственных);

4) верховенство федерального законодательства;

5) единство основ государственного строя.

Федерация как форма государственного устройства России с юридической точки зрения – это единое государство, объединяющее в своем составе территории субъектов Российской Федерации, представляющих собой самостоятельные государственные образования, обладающих публичной властью в отношении тех вопросов, которые не относятся к компетенции федеральной публичной власти.

Наиболее существенные характеристики принципа федерализма закреплены Конституцией РФ. В их число входят: государственный суверенитет России (ст. 4); единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); равноправие субъектов РФ (ч.1 и 4 ст. 5); единство конституционно-правовой системы (ст. 15); разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5); самостоятельность (в пределах полномочий) местного самоуправления (ст. 12).

Принцип федерализма переносит свою сущность на бюджетную деятельность государства. Основной целью развития бюджетного федерализма является установление четкого разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющих обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти, повышение их заинтересованности в эффективном управлении финансами, поддержку экономического развития территорий, проведение структурных реформ.

В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.

Первым и основным является принцип достаточной необходимости федерального регулирования, согласно которому в сфере конкурирующей законодательной компетенции Федерация имеет право законодательства, в том случае если есть особая необходимость в федеральном законодательном регулировании в целях обеспечения единообразных условий на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах.

Вторым принципом является принцип альтернативы, согласно которому, федеральные законы по предметам совместного ведения должны, кроме специально закрепленных случаев, содержать возможные варианты решения возникающего вопроса, при этом один из которых должен быть выбран на уровне субъекта РФ.

Третьим принципом является принцип позитивного обязывания, согласно которому при разграничении полномочий по предметам совместного ведения нужно выделять те полномочия субъектов РФ, которые они обязаны выполнять за счет своих бюджетных средств и за которые должны нести конституционно-правовую ответственность.

К четвертому принципу можно отнести принцип бюджетной обеспеченности полномочий, в соответствии с которым за бюджетами субъектов РФ на постоянной основе должен быть закреплен объем доходных источников в соответствии с предметами ведения.

Вышеуказанные принципы разграничения полномочий нуждаются в соответствующем правовом закреплении.

Государственная целостность федеративного государства и обеспечение его суверенитета в значительной мере зависят от создания согласованных и гласных финансовых отношений между федеральным центром и субъектами Федерации. Решающим условием эффективного функционирования федеративного государства является разработка рациональной системы бюджетных отношений между уровнями власти, которая способна обеспечить соответствие между доходами и расходами и быть одинаково справедливой с точки зрения разделения финансового бремени для всех субъектов Российской Федерации, а внутри самих субъектов - для всех составляющих ее образований.

Бюджетный федерализм, как финансово-правовая категория, есть отношения, возникающие на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации, органами муниципальных образований по вопросам формирования и реализации бюджетной политики и бюджетного процесса государства при непременном условии соблюдения финансовых интересов Федерации, регионов, муниципальных образований, а также самостоятельности и автономии всех уровней бюджетной системы.

Бюджетный федерализм, являющийся, частным случаем общего понятия федерализма, кроме того, представляет собой также верхний уровень межбюджетных отношений. Соответственно принципами бюджетного федерализма являются как принципы федерализма, закрепленные в Конституции Российской Федерации, так и принципы межбюджетных отношений, установленные Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ.

Бюджетный федерализм - это способ построения бюджетных отношений между уровнями бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты муниципальных образований), обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов.

Принципы бюджетного федерализма. Сущность бюджетного федерализма выражается через его основные принципы. К основным принципамбюджетного федерализма относятся:

Единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований, как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

Сочетание централизма и демократизма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении доходов в процессе бюджетного регулирования между уровнями бюджетной системы;

Высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала соответствующей территории при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения;

Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Объективной основой сочетания интересов бюджетов бюджетной системыявляется то, что конечной целью деятельности органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

Сочетание централизма и демократизмав условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации бюджетной системы страны в связи с усилением демократических начал в ее организации и функционировании необходимо соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов Федерации как единого государства. Централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете и ее усиление в условиях бюджетного федерализма целесообразна в отдельных случаях как временная мера, а не стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений, если способствует лучшему удовлетворению потребностей населения, не наносит ущерба интересам и задачам долговременного социально-экономического развития субъектов Федерации, если вызвана чрезвычайными обстоятельствами.

Высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала соответствующей территории при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения предопределяет повышение их заинтересованности в экономическом развитии соответствующей территории, а следовательно, и в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном использовании бюджетных средств.

Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится только к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.

Модели бюджетного федерализма. Введущих зарубежных странах с федеративным государственным устройством применяются различные модели бюджетного федерализма, формирующие характерные особенности механизма межбюджетных отношений.

Кооперативная модель бюджетного федерализма применяется в Германии. Модель ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше среднего уровня, и характеризуется высокой степенью перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, ограничением самостоятельности региональных и местных властей в области налогообложения.

Расходные полномочия между всеми уровнями власти Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. Система бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных стимулов. Экономически сильные земли не очень – то заинтересованы укреплять свою налоговую базу или преследовать лиц, уклоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. В то же время необходимо отметить, что все решения, принимаемые в Германии по общим задачам, включают в себя категорическое требование необходимости достижения консенсуса. Достижение его обеспечивается требованием Основного закона Германии (Конституции) о необходимости установления по всей стране единообразных условий жизни населения.

Германская модель бюджетного федерализма создала высокую степень однородности региональных общественно полезных услуг для населения. Использование ее позволило в короткие сроки за счет массивных трансфертов в земли Восточной Германии создать современную социальную инфраструктуру, продвинуть вперед предпринимательство и, что очень важно, стабилизировать общественную жизнь.

Децентрализованная модель классического бюджетного федерализма применяется в США. Модель характеризуется тем, что каждый уровень власти имеет свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог - один бюджет», приоритет отдается автономии и самостоятельности регионально-территориальных образований (штатов), конкуренции между ними, и объем перераспределяемых средств между бюджетами разных уровней относительно невелик. Данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетным системам. При этом высокая степень децентрализации управления налогово-бюджетными процессами сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям. Эта модель не ставит целью выравнивание налогового потенциала, где он ниже среднего уровня. Межбюджетное регулирование здесь используется федеральным центром как средство реализации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого метода.

Для классических федераций характерен высокий уровень автономии отдельных государственно-территориальных образований. Такая автономия не противоречит, но отвечает задаче обеспечения целостности страны. В то же время для сохранения единства федеративного государства высокая степень автономии субъектов федерации и соответственно их бюджетов должна иметь определенные пределы, иначе может последовать распад федерации. Для федерации договорные отношения имеют важное значение, поскольку единство федеративного государства обеспечивается не силой, а взаимной выгодой.

Не каждое федеративное государство может реализовать подобную модель, которая связана с высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами. В ряде стран используются в той или иной степени отдельные элементы обеих моделей (например, в Канаде, Швейцарии).

Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма.

Суть российской модели бюджетного федерализма состоит в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами Федерации по бюджетно-налоговым вопросам наряду с тем, что федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством членов Федерации, так как оно отражает их общие интересы, прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.

Российская Федерация входит в число асимметричных федераций. Принцип равенства прав субъектов Российской Федерации, зафиксированный в Конституции Российской Федерации (ст. 5, п. 4), не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям функционирования субъектов Российской Федерации. Это предопределяет объективное требование о необходимости учета их в межбюджетных отношениях. Однако при всех различиях в межбюджетных отношениях, складывающихся между отдельными субъектамиРФ с федеральным центром, они не должны противоречить интересам других субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом, интересам населения, проживающего в Российской Федерации. Поэтому асимметричность Федерации не означает отклонения от принципов федерализма. В связи с тем, что в Конституции Российской Федерации предусмотрено большое число предметов совместного ведения (их 40 согласно ст. 72), правовое регулирование по ним, включая и распределение бюджетных ресурсов, может осуществляться на договорной основе через федеральные законы.

Важным шагом по пути совершенствования взаимоотношений между бюджетами разных уровней явилось принятие следующих документов: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г . (от 15 августа 2001 г.), Концепция реформирования межбюджетных отношений на период 2001-2010 гг. и Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 гг.

Бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

Единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

Сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

Высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

Активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Когда говорят о бюджетном федерализме, то речь, в первую очередь, идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации. В идеале такая модель предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.

Бюджетный федерализм может эффективно претворяться только при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать три аспекта:

1) разграничение доходных (налоговых) полномочий;

2) разграничение расходных полномочий;

3) выравнивание бюджетов.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.



Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.

Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.

Более важной и сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания . Даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней, как правило, сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов. Чаще всего это обусловлено не зависящими от местных властей факторами: уровнем экономического развития территории; хозяйственной специализацией; численностью и плотностью населения; природно-климатическими особенностями и др.

Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без определения конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.

Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финансирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях.

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок. В случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению соответствующие средства субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого они были получены. Если же субвенция выделяется с указанием и других условий, то она называется обусловленной субвенцией. Различают текущие и инвестиционные субвенции в зависимости от их целевого характера и условий предоставления.

К текущим относят субвенции, направленные на финансирование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории и т.п.).

Бюджетная ссуда - сумма, выделяемая из бюджетов одного уровня в другой на возвратной основе. Она может выделяться на покрытие кассовых разрывов в связи с сезонным характером осуществления расходов либо поступления доходов. Ссуда предоставляется на срок до шести месяцев на безвозмездных или возмездных условиях с погашением не позднее чем до конца текущего года и оформляется соглашением. Если данная ссуда не погашается до конца года, то остаток ее рассматривается как средства, участвовавшие в бюджетном регулировании истекшего года.

Бюджетный кредит - это сумма денежных средств, выделяемых бюджету другого уровня на возвратной и возмездной основах. Бюджетный кредит как форма выравнивания используется значительно реже, чем другие формы.

Выравнивание может осуществляться также за счет предоставления отдельным регионам особого экономического режима. В мировой практике существуют три основных подхода центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима.

Первый - индивидуально-договорный подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распространен в некоторых странах, например в Китае.

Второй подход - это создание специальных бюджетных режимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов. Официально такие режимы для отдельных территорий существуют лишь в нескольких странах - на Филиппинах, в Австралии, Малайзии.

И третий подход - применение нормативно-расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального выравнивания между регионами.

Термин «федерализм» происходит от лат. foederatio — договор или союз. Основополагающей концепцией считается концепция федерализма, предложенная американскими федералистами А. Гамельтоном, Д. Джеем и Д.Мэдисоном, которые довели принципы разделения властей до вертикали взаимоотношения составных частей союзного государства , а также до учета гражданских прав и индивидов, закрепляя таким образом принадлежность каждого гражданина местному сообществу и государству.

Существует три основных типа государственного устройства:

  • унитарное,
  • федеративное,

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

  • единство общегосударственных и региональных, а также местных интересов;
  • сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;
  • высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за его сбалансированность;
  • активное участие регионов в формировании и реализации бюджетной и налоговой политики государства.

Как показывает организация федеративных бюджетных систем, любая модель бюджетного федерализма опирается на три следующих важных условия:

  • четкое разделение полномочий между всеми уровнями власти в зависимости от расходов;
  • присвоение разным уровням власти надлежащих полномочий в целях реализации этих полномочий фискальными ресурсами;
  • смягчение горизонтального и вертикального дисбаланса посредством системы бюджетных трансфертов, субсидий и субвенций в целях обеспечения определенного стандарта государственного обслуживания на всей территории страны.

Бюджетный федерализм выполняет ряд функций: бюджетообразующую, регионоукрепляющую, воспроизводственную, финансово-распределительную, социальную, стимулирующую, консолидирующую:

  • бюджетообразующая функция заключается в правовом закреплении источников доходов бюджетов всех уровней и перераспределении доходов между уровнями бюджетов с учетом ресурсного потенциала территорий, а также ранее полученных средств поддержки;
  • регионоукрепляющая функция предполагает горизонтальное и вертикальное выравнивание дисбаланса в регионах с помощью системы бюджетных трансфертов, государственного обслуживания на всей территории страны;
  • воспроизводственная функция гарантирует обеспечение определенного уровня предоставления услуг государства во всех частях федерации независимо от различий потенциалов регионов;
  • финансово-распределительная функция — обеспечивает движение от одного звена государственной бюджетной системы к другому государственных фондов денежных средств в соответствии с законодательством и основополагающими принципами федерализма;
  • социальная функция предполагает участие всех уровней власти в покрытии социальных расходов, выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места жительства , к основным общественным услугам и социальным гарантиям;
  • стимулирующая функция заключается в разграничении расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы при стабильном налоговом и бюджетном законодательстве.

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма. Существуют различные классификации моделей бюджетного федерализма.

«Модель фискального федерализма» предполагает реализацию принципа распределения финансовых полномочий между центром и субъектами, основанного на главенстве федерации (Германия, Швейцария, Австрия).

«Модель бюджетно-налогового федерализма» акцентирует ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение территории, их экономическую самодостаточность (США , Канада).

«Модель конкурентного федерализма» предполагает, что его участники рассматриваются не как партеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства и региональных правительств, региональной власти, юридических и физических лиц, действующих на территории.

По степени централизации или децентрализации государственной власти и управления различают централизованную, децентрализованную, комбинированную модели (рис.5.1).

Для централизованной модели характерно разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти без соответствующего наделения каждого уровня собственными доходными источниками.

Децентрализованной модели бюджетного федерализма присущи следующие особенности: высокая степень финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов ; сведение к минимуму финансовой помощи из федерального бюджета.

Комбинированная модель стремится к сочетанию обозначенных признаков и критериев.

В России реализована комбинированная или смешанная модель бюджетного федерализма.

По разным причинам объем расходных потребностей в конкретном году может не совпадать с объемом ожидаемых доходов. Заимствования позволяют устранить это несоответствие и обеспечить бесперебойное производство бюджетных услуг.

Есть два источника местных заимствований, доступных для местных властей: государственные посредники и рынок частного капитала .

Финансовая поддержка развития регионов Российской Федерации осуществляется по двум направлениям:

а) социальному — из фондов развития на безвозвратной основе;
б) производственному — из бюджета развития страны на возвратной основе.

В настоящее время финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется через пять фондов:

  • Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР);
  • Фонд компенсаций (ФК);
  • Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР);
  • Фонд регионального развития (ФРР);
  • Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ).

Фонд финансовой поддержки субъектов (ФФПР) образуется в составе расходов федерального бюджета с 1994 г. и является наиболее масштабным средством федеральной помощи регионам.

Целью этого фонда является обеспечение выравнивания бюджетной обеспеченности регионов по текущим расходам. Методика распределения средств ФФПР постоянно совершенствуется, и в настоящее время размер трансферта, получаемого субъектом РФ, зависит от величины рассчитываемых по всем субъектам РФ удельных (душевых) валовых налоговых ресурсов. Они приводятся к сопоставимому виду на основе оценки налогового потенциала и нормативных расходов субъектов РФ.

Фонд компенсаций (ФК) был создан в 2001 г. Цель его создания — предоставление субъектам целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов , предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. Распределение средств фонда производится между всеми без исключения субъектами РФ вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности пропорционально численности соответствующих категорий населения.

Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) впервые создан в 2002 г. для стимулирования приоритетных расходов и поддержки реформ в социальной сфере. Его средства должны распределяться между всеми без исключения субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных, социально значимых расходов (прежде всего на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение , социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий.

Фонд регионального развития (ФРР) — фонд финансовых ресурсов для осуществления финансирования инвестиций в региональную инфраструктуру. Основной принцип распределения средств этого фонда — конкурсный отбор инвестиционных проектов (действует с 2000 г.).

Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ) имеет целью поддержку и стимулирование бюджетных реформ. Этот фонд действует также с 2000 г. и формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития. Средства этого фонда предоставляются отобранным на конкурсной основе субъектам РФ при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

В целях повышения эффективности формирования бюджетов установлена
очередность списания денежных средств со счета бюджета и лицевых счетов получателей бюджетных средств.

При наличии на счете бюджета достаточной суммы денежных средств для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание этих средств осуществляется в порядке поступления документов на списание.

Если средств на счете бюджета недостаточно для удовлетворения всех требований, списание денежных средств осуществляется в следующей очередности:

  • в первую очередь осуществляется списание по судебным актам, предусматривающим удовлетворение требований о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью граждан в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов , органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов;
  • во вторую очередь — списание по судебным актам, предусматривающим возмещение реального ущерба в размере недофинансирования, а также возмещения убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов;
  • в третью очередь осуществляется списание, предусматривающее возврат излишне уплаченных и ошибочно зачисленных доходов в бюджет;
  • в четвертую очередь — осуществляется списание по платежным документам, предусматривающим финансирование расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга;
  • в пятую очередь осуществляется финансирование иных расходов бюджета.